《关于深化体制机制改革创新推进公共资源交易高质量发展的实施意见（送审稿）》起草说明

 

《关于深化体制机制改革

创新推进公共资源交易高质量发展的

实施意见（送审稿）》起草说明

 

自治区公共资源交易管理局

（2021年6月）

 

现就《关于深化体制机制改革创新推进公共资源交易高质量发展的实施意见（送审稿）》（以下简称《实施意见》）起草情况说明如下。

一、起草背景

公共资源要素交易市场是我国现代市场体系的重要组成部分，是资源要素市场的重要内容，建设高标准公共资源交易统一市场是新时代加快完善社会主义市场经济体制的具体任务。党的十八大以来，党中央和国务院对公共资源交易出台一系列改革文件，明确了各地区整合建立统一的公共资源交易平台、创新监管体制机制、建立健全法律法规的改革方向。2019年3月，习近平总书记在中央深改委第七次会议上作出指示，“深化公共资源交易平台整合共享，要坚持应进必进、统一规范、公开透明、服务高效原则，加快推进平台交易全覆盖，完善分类统一的交易制度规则、技术标准、数据规范，创新交易监管体制，推动公共资源阳光交易，着力提高公共资源配置效率和公平性”。党的十九届四中、五中全会以及中共中央、国务院印发《关于加快完善新时代社会主义市场经济体制的意见》《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》及中办、国办《建设高标准市场体系行动方案》，明确了公共资源交易治理的现代化方向和任务，要求拓展交易平台功能，推动交易监督机制改革和制度建设，为加快建设高标准公共资源交易统一市场提供了行动纲领和工作指南。

二、起草及修改完善过程

按照党中央和自治区有关决策部署，我局通过成立工作专班，细致梳理政策，深入区内外调研，与国家部委沟通，开展专家咨询论证，和各方市场主体充分交流座谈，委托国家智库进行课题研究等大量基础工作，立足我区实际，对照全国体制机制改革的先进经验和典型做法，起草了《实施意见》征求意见稿，并委托专业律所进行评估论证，保证符合改革方向和法律法规政策的要求。先后在政府专题会、政府协调会议前分别征求了16个部门（单位）和五市人民政府意见，共收到意见建议15条，吸收采纳14条。经时任自治区政府常务副主席、自治区公共资源交易管理委员会主任张超超同志于3月4日主持召开的自治区公共资源交易管理委员会（扩大）会议研究、自治区政府主席咸辉同志于4月30日主持召开的自治区人民政府第89次常务会议审议、自治区政府副主席陈春平同志于6月24日主持召开的政府协调会议讨论，我局认真学习领会会议精神，再次细致梳理了党中央和自治区有关政策文件，根据会议意见进行了修改完善，形成今天提请常务会议审议的送审稿。

三、基本考虑

起草及修改过程中，重点考虑和把握以下方面：

一是坚决做到“两个维护”。对标对表党中央决策部署，自治区党委尚未对应中央出台文件，对深化公共资源交易体制机制改革进行全局性、系统性、整体性的统筹谋划和布局安排。自治区党委将出台《实施意见》列入《自治区党委常委会2021年工作要点》，是自治区党委全面贯彻落实党中央决策部署的具体体现；《实施意见》中所列目标任务，是自治区党委以高站位、深层次推进公共资源交易体制机制改革创新、小切口推进要素市场化改革、优化营商环境的有效举措。

二是做好中央巡视整改反馈的关于招投标领域三个方面突出问题的“后半篇文章”。通过充分调研论证，以创新跨部门协同监督、实施交易现场共同管理、实现全过程管理、监督等新机制新制度设计，有力落实党中央对公共资源交易重点领域监督机制改革和制度建设的决策部署，为“十四五”时期公共资源交易高质量发展提供体制机制保障。

三是积极构建与黄河流域生态保护和高质量发展先行区建设相适应的公共资源交易治理体系。包括用水权、土地权、排污权、山林权等“四权”改革在内的公共资源配置市场化改革涉及面广、难点痛点盘根错节，从实践经验和发展规律来看，单从一个部门、一个行业推动改革创新、很难达到目标效果，需要通过构建治理体系、提升治理能力，达到系统集成、协同高效的目标，从而保障先行区建设和高质量发展。

四是主动谋划高标准统一市场建设和要素市场化配置。当前，我区公共资源交易监管体制、机制、制度、信息化水平、专业化服务等方面，与全国省区的差距正在逐渐拉大。我们必须正视，公共资源交易统一市场建设、交易平台功能拓展、一体化数字平台优化升级，将为我区融入构建新发展格局带来有利机遇。

五是锚定目标，精准发力，开创新局面。全面梳理党中央和自治区的新目标新要求，立足我区公共资源交易改革开放创新不足等实际，以“夯基垒台、立柱架梁”补短板，以“全面推进、积厚成势”固底板，以“系统集成、协同高效”铸优势，同步推进、起步冲刺，推动公共资源交易“十四五”时期实现“引领要素市场化改革取得重大突破，促进创业环境、营商环境走在全国前列”的目标。

三、主要内容

《实施意见》由3大板块7个部分19条构成，三大板块包括总体要求、主要任务和组织实施。

第一板块即第一部分，为总体要求。按照党中央和自治区有关决策部署，明确了指导思想，确定了主要目标。

第二大板块主要任务，包括第二至第六部分。分别从体制机制改革创新、高标准统一市场建设、制度体系完善、扩大服务供给、提升治理能力五个方面制定了14项改革任务，逐项确定了牵头和参加部门。主要包括：

（一）深化监督管理体制机制改革创新方面，包括3项任务。一是建立健全公共资源交易工作领导体制。切实加强顶层谋划、顶层设计，健全自治区公共资源交易管理委员会功能。二是创新跨部门协同监督机制，构建依法监管与信用联合奖惩、全过程监管与社会监督相结合的协同监督新格局。三是全面实施交易现场共同管理，切实解决交易现场“看得见、管不了”、行业监管“管得了、离得远”等交易现场管理“缺位”、亟待“补位”的问题。通过以上3项措施，进一步理顺公共资源交易管理体制，有利于加快形成要素公开配置、公平竞争、公正监管的公共资源交易市场，有利于提升公共资源配置效率和效益、进一步激发市场主体活力。

（二）建设高标准公共资源交易统一市场方面，主要有3项任务。一是完善一体化平台体系。在全区公共资源交易“一张网”信息化建设的基础上，优化升级公共资源电子交易、服务、监管平台，形成全区公共资源“一网交易”、服务事项“一网通办”、市场运行“一网统管”、监督管理“一网协同”的一体化交易市场体系，实现横向公共资源要素交易全覆盖，纵向区市县乡四级服务、监管全贯通。二是加快拓展平台功能。坚持“应进必进”“能进必进”的原则，做到交易目录全覆盖，并以编制公共资源交易“十四五”规划为落实保障，主动服务先行区建设和“四权”改革。三是建立公共资源交易开放性市场，主动融入“一带一路”倡议，将制度规则、标准规范与国家要素市场化配置政策、东部省区交易市场建设和国际采买规则相衔接。

（三）健全制度体系部分。重点围绕构建地方性法规、部门规则、平台标准规范“三位一体”的法规制度体系，实现我区制度规则统一、市场公平高效、部门协同联动，确保公共资源交易始终在法治轨道内规范运行，通过法规制度体系建设释放制度红利，促进经济转型升级。需要重点说明的是，我们通过大量基础研究以及实践探索，提出创新建立公共资源交易全流程电子化交易的全过程数字见证制度，通过交易全过程见证记录、见证存证、见证评价、预警推送和建档出证等具体手段，运用融合区块链、大数据等新技术，实现交易、服务、监管全程留痕、行为可溯、责任可究，为行业管理、监督监察提供服务。

（四）扩大服务供给部分。主要是提升治理效能，以专业化、数字化赋能统一平台，激发市场活力。特别提出，建立与疫情防控常态化需要相适应的应急交易能力，为经济发展、应急采购需要提供智慧化、协同化支持。

（五）推进治理能力提升部分。以交易信用体系建设、交易数据分析推送、信息公开为抓手，协同性健全公共资源配置、交易、履约全链条“不能腐”监督机制，打造权责清晰的责任体系，构建具有宁夏特色的现代公共资源交易治理模式。

第三大板块是组织实施。主要从加强组织领导、加大经费保障支持、强化考核评价等方面提出要求，推进各项具体政策措施的落实。

建议《实施意见》经政府常务会议审议通过后，按程序报自治区党委。

 

 

关于深化体制机制改革

创新推进公共资源交易高质量发展的实施意见

 

（送审稿）

 

公共资源交易是政府代表国家和全民将所拥有的自然资源、经济资源、社会事业资源、环境权、用能权等各类公共资源纳入统一平台实施市场化公开配置、公平交易、公正监管的过程。为有效解决当前公共资源交易领域突出问题，加快建设高标准公共资源要素交易统一市场，提高公共资源配置效率效益和公平性，激发市场活力，根据党中央、国务院决策部署，结合实际提出如下实施意见。

一、总体要求

（一）指导思想。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻落实党的十九大和十九届四中、五中全会精神，深入贯彻落实习近平总书记视察宁夏重要讲话精神，立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局，聚焦黄河流域生态保护和高质量发展先行区建设，围绕要素市场化改革，坚持运用法治思维和法治方式引领公共资源交易改革创新，以系统性构建现代公共资源交易治理体系为目标，以深化公共资源交易体制机制改革创新为突破，以整体性建设高标准公共资源交易统一市场为主线，以协同性健全配置、交易、履约全链条“不能腐”监督体系为重点，提升公共资源交易治理能力，扩大交易公共服务供给，提高公共资源交易市场的开放性、竞争性、公平性和活跃度，持续优化营商环境和创业环境，走出一条符合宁夏实际的公共资源交易高质量发展新路子。

（二）主要目标。到2022年，全区公共资源交易决策、管理、服务、监督体制全面建立，形成责任明晰、决策科学、执行坚决、监督有力、制衡有效的工作机制；高标准公共资源交易统一市场基本建立，实现“应进必进”“平台之外无交易”“平台交易全公开”；制度体系基本健全，实现全区制度规则统一、技术标准统一、信息资源共享；全流程电子化交易、全过程数字化见证全面实施；协同监督、共同管理创新作用显现，交易活动规范高效、公开透明、全程监管，腐败治理成效明显；综合服务便民利企，公共资源配置的效率效益显著提升，市场活力和创造力不断激发。到2025年，具有宁夏特色的现代公共资源交易治理体系基本形成，制度体系科学完备，引领要素市场化改革取得重大突破，促进创业环境、营商环境走在全国前列。

二、深化监督管理体制机制改革创新

（三）建立健全公共资源交易领导体制。加强党对公共资源交易工作的统一领导，建立自治区公共资源交易管理委员会（以下简称“公管委”）定期向自治区党委汇报工作机制。健全自治区公管委功能，统筹推进公共资源交易统一市场建设和制度体系完善，成员单位增加自治区监委、高级法院、检察院、公安、农业农村、林草等部门。自治区公管委办公室牵头开展制度完善、机制建设、联合惩戒、考核评价等跨部门工作。五市参照设立公管委，全面构建自治区、市两级一体抓公共资源交易工作新格局。（牵头单位：自治区党委编办、发展改革委、公管委办公室，参加单位：公管委各成员单位）

（四）创新跨部门协同监督机制。进一步理顺公共资源交易监督管理体制，严格区分资源配置职能和监管职能，推进公共资源交易服务、管理与监督职能相互分离，创新构建依法监管与信用联合奖惩、全过程监管与社会监督相结合的协同监督新格局。全面加强自治区公共资源交易电子监管平台建设，实现公共资源交易项目立项、审批、交易、履约信息共享共用，实施交易项目全过程动态监测预警、在线监督监察，汇总整合监管数据，构建监管预警分析模型，提高监管、决策和风险预判能力。加快推进建设工程项目全生命周期监管。（牵头单位：自治区纪委监委、发展改革委、公安厅、审计厅、公共资源交易管理局，参加单位：公管委各成员单位）

（五）全面实施交易现场共同管理。依法授权公共资源交易管理机构对交易现场共同管理职责、协同有关行政监管部门对进入公共资源交易平台的交易活动实施综合监管，共同制定“见证+监督执法”事项清单，及时制止、纠正、叫停交易现场不规范行为，对可能造成严重后果或违法违规的情形，先行采取暂停交易的措施，及时向有关部门提出查处违法行为建议书，并作为交易信用信息进行记录、归集和应用。各行业监管部门依托公共资源交易电子监管平台，依法依规对公共资源交易活动进行监督管理，及时查处违法行为，将查处情况以书面形式告知公共资源交易管理机构。加强自治区公共资源交易管理机构对全区公共资源交易统一市场规划、建设、运行、服务、见证、信息公开、信用评价、信息化建设的综合管理和交易数据的综合应用。（牵头单位：自治区党委编办、发展改革委、公共资源交易管理局，参加单位：公管委各成员单位）

三、建设高标准公共资源交易统一市场

（六）完善统一的公共资源交易平台。深化全区统一的公共资源交易平台“一张网”信息化建设，优化升级公共资源电子交易、服务、监管平台，形成全区公共资源“一网交易”、服务事项“一网通办”、市场运行“一网统管”、监督管理“一网协同”的一体化交易市场体系，实现横向公共资源要素交易全覆盖，纵向区市县乡服务、监管全贯通。建立健全公共资源统一市场信息化建设和信息资源管理标准，新开展的公共资源要素交易应当在平台体系内实施功能拓展，做到“平台之外无交易”。建设阳光交易系统，推进自治区内国有企业和其他市场主体已有的公共资源交易系统与自治区公共资源交易统一平台对接，实现信息归集共享、依法依规接受监督。2021年底前升级自治区公共资源交易平台综合专家库使用服务系统，实现自治区综合评标专家库、政府采购专家库、医药卫生专家库互联互通、资源共享、集中使用，开展专家信用联合惩戒和联动应用。（牵头单位：自治区公共资源交易管理局、发展改革委、财政厅，参加单位：公管委各成员单位）

（七）拓展公共资源交易平台功能。坚持“应进必进”“能进必进”原则，严格实行公共资源交易目录动态管理，逐步将所有适宜以市场化方式配置的公共资源纳入统一平台公开交易，推进交易目录内统一平台交易全覆盖。积极服务“四权”交易改革，加大用水权、土地权、排污权、山林权及农村集体产权、用能权等公共资源交易、服务、监管功能拓展力度，延伸县、乡交易终端服务功能。编制公共资源交易“十四五”规划，具体部署公共资源要素市场化配置方式创新、路径选择、措施落实，促进高质量发展和先行区建设。（牵头单位：自治区水利厅、自然资源厅、生态环境厅、林草局、农业农村厅、公共资源交易管理局、发展改革委，参加单位：公管委各成员单位）

（八）建设开放性共同市场。主动融入“一带一路”倡议，将公共资源交易市场制度规则、标准规范与国家要素市场化配置政策、东部省市交易市场建设及国际采买规则相衔接，打造市场化、法治化、国际化的宁夏公共资源交易开放平台，培育更多富有活力的市场主体。探索建立黄河流域公共资源要素交易共同市场，不断提升统一平台对开放型经济新体制、新优势、新动能需要的适配性。（牵头单位：自治区公共资源交易管理局、发展改革委，参加单位：公管委各成员单位）

四、健全公共资源交易制度体系

    （九）推进公共资源交易地方立法。加快出台自治区公共资源交易地方性法规。对实践探索证明已经比较成熟的公共资源交易改革经验和行之有效的具体举措，及时巩固到法规制度中。制定完善交易规则和市场监管等配套制度，构建全区制度规则统一、市场公平高效、部门协同联动的公共资源交易制度体系。（牵头单位：自治区司法厅、发展改革委、公共资源交易管理局，参加单位：公管委各成员单位）

（十）建立数字见证制度。加快推进数字见证规范化、制度化。制定公共资源交易全流程电子交易的全过程数字见证办法，实施项目交易全过程见证记录、见证存证、见证评价、预警推送和建档出证，严格落实“一项目一码一档一书”，实现交易、服务、监管全程留痕、行为可溯、责任可究。深度融合区块链、大数据、人工智能等新技术，实行数字见证分类管理、分级预警，建立数字见证与行政执法、公安、审计、纪检监察、检察院、法院衔接制度，完善见证记录存证、评价预警、线索推送、协同查处、证据移送机制，实现交易全过程见证数据真实、不可篡改和依法存证，有效支撑治理体系构建和治理能力现代化建设。（牵头单位：自治区公共资源交易管理局、发展改革委、高级法院、公安厅、审计厅，参加单位：纪委监委、公管委各成员单位）

（十一）完善交易市场运行标准规范。按照公共资源交易要素分类完善全区统一的交易规程、服务标准、见证标准、信息化技术标准和数据规范。全面落实公平竞争审查制度和市场准入负面清单制度。建立公共资源交易政策制度规则立改废释目录清单，在自治区公共资源交易统一平台公开发布并动态更新，规避妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法，为符合先行区建设的产业发展和民营企业、中小企业发展提供交易服务支持。（牵头单位：自治区公共资源交易管理局、发展改革委、财政厅，参加单位：公管委各成员单位）

五、扩大公共资源交易服务供给

（十二）加快形成综合服务供给体系。强化各级公共资源交易服务机构对交易市场运行的公共服务定位，不断优化交易项目组织实施、交易场所、见证信息、信用信息、专家抽取、电子档案等服务功能。全面实施全流程电子化交易，推行“不见面”开标、远程异地评标常态化，推进电子证照、保函应用，促进数字证书互认通用，切实降低制度性交易成本。开展公共资源交易合同订立服务，与金融机构、中介机构、第三方专业服务机构加强业务衔接，提供涵盖产权界定、价格评估、流转交易、金融服务、法律咨询等专业服务。增强公共资源交易平台应急配置能力，推动各级政府和应急管理部门、医疗卫生机构等有序采购。（牵头单位：自治区公共资源交易管理局、发展改革委、财政厅，参加单位：公管委各成员单位）

（十三）提升交易数据资源价值。加快完善交易数据资源采集、处理、确权、使用、流通、交易等制度，培育交易数据要素市场。建设交易市场大数据库和市场主体信息库，加快与公共资源配置审批、监管、履约、信用、统计、社保、税务、电子证照等业务系统对接联通，建立数据信息验证互认和共享共用机制。开展公共资源交易大数据归集统计、综合利用、风险监测和投资发展趋势分析，构建公共资源要素价格公示和动态监测预警体系。规范数据开发利用场景，支持公共资源交易领域数据产权确权，推动交易数据资源规模化应用。强化交易数据安全防护，建立统一规范的数据安全管理制度。（牵头单位：自治区公共资源交易管理局、发展改革委、财政厅，参加单位：公管委各成员单位）

六、推进治理能力提升

（十四）加强交易全过程信用建设和管理。依法依规制定公共资源交易信用记录、信用核查和信用评价、公开、应用制度，建立健全交易信用信息异议投诉、信用修复和信用推送共享机制。依托公共资源交易、服务、监管平台，建立公共资源交易市场主体信用信息库，实现项目审批、交易、履约信息共享和黑名单信息归集，与自治区信用信息共享平台联通共享，实现交易信用信息与刑事判决、行政处罚等信用信息的共享互用，形成综合信用和行业信用相结合的公共资源交易信用体系，依法依规开展全区统一的公共资源交易标准化联合激励惩戒。探索建立交易效率、效益、责任可评价、可追溯的公共资源交易项目全生命周期管理制度和工作机制。（牵头单位：自治区发展改革委、财政厅、高级法院、公共资源交易管理局，参加单位：公管委各成员单位）

（十五）创新“不能腐”监督机制。完善纪检监察、巡视、审计、行政监督、司法监督、社会监督统筹机制，构建公共资源配置、交易、履约一体化治理体系。加快推进公共资源交易电子监管平台与纪检监察、公安、审计等部门信息系统联接，实时推送见证和预警信息。加强审计对公共资源交易活动和交易平台运行监督，发挥大数据审计的常态化“经济体检”功能。建立公共资源配置、交易、履约行政监管部门分事行权、分岗设权、分级授权制度，强化廉政风险防控。健全公共资源交易责任体系，强化交易主体责任。建立公共资源交易服务、管理、监督责任清单和公开公示制度。开展公共资源交易重点领域专项治理，切实解决行业乱象、腐败案件易发高发等突出问题。（责任单位：自治区纪委监委、公安厅、审计厅、公共资源交易管理局）

（十六）畅通社会监督渠道。全面建立公共资源交易信息和信用信息公开目录动态管理制度，规范公共资源交易信息全过程公开。交易事前审批、事后合同履约、投诉处理、监督执法等事项信息除在法律法规规定的媒介发布外，应当全部在自治区公共资源交易统一平台同步更新发布，扩大公开透明度，主动接受社会监督。健全公共资源交易市场质疑投诉协同办理工作机制和交易服务社会化监督机制，及时公开办理结果。（牵头单位：自治区公共资源交易管理局、发展改革委、财政厅，参加单位：公管委各成员单位）

七、组织实施

（十七）加强组织领导。各地各部门要充分认识深化公共资源交易体制机制改革、建设高标准公共资源交易统一市场、构建治理体系、提升治理能力的重要意义，切实承担起相应责任，研究提出具体措施，加大落实力度。（责任单位：自治区公管委、纪委监委）

（十八）加大经费保障支持。加快提升全区公共资源交易信息化、智能化应用水平，切实加大统一市场构建、信息化建设、配套设施设备等方面的专项资金保障力度，加快提升公共资源交易治理能力和治理水平现代化。（责任单位：自治区发展改革委、财政厅、五市人民政府）

（十九）强化考核评价。将推进公共资源交易高质量发展重点改革事项、公共资源交易平台深化整合共享、公共资源交易信用体系建设、信息公开等工作作为督查重点，列入效能目标管理考核体系，纳入改革任务台账，加强督促检查，确保各项改革措施落实到位，取得实效。（责任单位：自治区党委改革办、政府督查室）